弱势群体政治参与的体制障碍与现实困境

一

所谓政治参与，是指“普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为”。^[1]政治参与不仅是建设民主政治的核心因素，也是公民实现和维护自身利益的重要手段——很明显，公民“参加政治生活”的根本目的，是为了更好地实现和维护自身利益。其实，政治参与的实质就是“公民通过参与政治这种方式向政治体系表达利益需求，希求政治体系通过社会产品再分配的形式，满足自己的需求”。^[2]这样看来，能够在多大范围内和多大程度上允许和保障公民的政治参与权利，是衡量一个国家民主政治发展水平的重要指标。

政治参与是弱势群体争取、维护、实现自身利益的重要手段，也是使其逐步摆脱弱势地位的重要途径。改革开放以来，随着社会主义市场经济的确立和发展，社会转型和经济转轨的加速推进，我国的社会利益发生分化，贫富差距逐渐扩大，随之而来的是不同社会阶层的出现。在此过程中，“弱势群体”作为一个特殊的群体也日益凸显出来。弱势群体是我国社会转型、经济转轨的代价，是我国社会成员在改革开放过程中不断分化、重组与整合的结果。弱势群体是相对于“强势群体”而言的，它指的是“由于社会等外在原因而在经济、政治以及社会竞争等方面处于不利地位的、生活在社会最底层的群体”。^[3]当前，我国的弱势群体主要由失地农民、进城务工的农民工、以下岗失业人员为主体的城市贫困阶层构成。结合政治参与的定义，可以把弱势群体政治参与定义为：弱势群体为了更好地争取、维护和实现自身利益，通过合法方式积极参加政治生活，并试图以此影响政治决策的行为。

需要说明的是，弱势群体作为公民的组成部分，是任何一个国家都存在的特殊群体。正因为如此，在社会转型期的中国出现弱势群体的这一现象本身并不能说明什么，问题的关键在于怎样确保社会公平与正义，保障弱势群体拥有表达自身愿望、维护自身利益的政治参与权利，并且能够使其源源不断获得改变自身弱势地位的途径和方法。然而就目前而言，我国弱势群体政治参与的现状并不乐观，存在着弱势群体政治参与的体制障碍和现实困境。

二

笔者认为，现阶段我国弱势群体政治参与的体制障碍主要表现在以下方面：

（一）缺乏利益表达的真正代表。

一个具体的政策过程大致要经过利益表达、利益综合、政策制定、政策执行等基本环节，而利益表达是其中的第一阶段。利益表达主要是公民向政府提出自身愿望和要求的行为，是政府决策形成的基础和前提，在政策过程的几个环节中，利益表达是公民个人或社会群体影响政府决策的主要环节。正因为如此，有学者指出，“一个阶层对国家政策的影响力主要取决于其利益表达的力度和有效性”。^[4]而当前我国弱势群体在利益表达方面存在的最为明显的障碍就是缺乏利益表达的代表。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定：自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表人数的原则分配。也就是说，法律规定我国四个农民所拥有的人大代表数等于一个市民所拥有的代表数。而且，在我国各级人大、政协的代表和委员中，真正作为弱势群体的代表和委员所占比例较少，真正能够为弱势群体的利益鼓与呼的代表和委员更是少之又少。由此，弱势群体的利益能否被真实而充分的表达是可想而知的。民主程序方面存在的问题实质上剥夺了弱势群体政治参与的机会。于是我们看到，“在实际政治生活中，典型的是那些社会下层最有可能不被代表，而事实上他们正是最需要被代表的部分”。^{[5] 257}

（二）政治信息渠道不畅。

为了保证弱势群体政治参与的积极性和有效性，一个前提性的条件是必须保证政治信息渠道的畅通。这一渠道既能保证自上而下的信息传递通畅——这才能使弱势群体对政府的信息有起码和基本的了解；又能保证自下而上的信息传递通畅——这才能使弱势群体发挥政治参与作用，使自身的意愿和需求得到政府重视。目前，在政治信息传递方面还存在着很多问题。比如，指令信息和反馈信息渠道合一。出于某种需要，上级政府往往希望得到来自下级的良好信息，因而会在一定程度上对反馈信息施加压力；下级政府由于隶属于上级，也希望向上级汇报良好信息，因而也会对反馈信息产生影响，甚至刻意歪曲乃至创造信息——这使得信息反馈严重失真，致使上级政府很难获得有关弱势群体问题的真正情况。再如，政务公开制度不够完善。虽然党和国家的政务公开制度已经实行多年，但遗憾的是在绝大多数地区仍只流于形式，这导致政府的具体政策过程变得鲜为人知，明显处于社会劣势地位的弱势群体即使想参与政治，也难以获得必要的信息；再比如，没有充分发挥网络和新闻媒体的作用。一方面，虽然随着科技的发展，网络覆盖的范围越来越广，但由于弱势群体经济状况困顿，缺乏基本技能，很难通过网络获取相关政治信息。另一方面，虽然新闻媒体在现代社会中发挥着越来越大的作用，但是“由于某些方面的原因，上面的信息下来后却经过了变通；下面的信息传到上面却遭到了扭曲”。^[6]这也导致弱势群体的政治参与变得困难重重。

（三）政治参与制度不完善。

我国已经建立了包括人民代表大会制度、政治协商制度、基层群众自治制度、信访制度在内的较为完备的政治参与制度。同时，我们还拥有各级党组织、工会、共青团、妇联、街道办事处、职代会等可以保证公民政治参与的组织渠道——这为社会各个阶层和不同群体参与政治、实现自己的政治权利进而维护自身利益提供了保障。但是，这种制度安排也存在着配套性差、自主性弱和渠道单一等明显问题。比如，人大和政协在担负着集中和表达民意以及广泛吸纳公民政治参与的同时，也是负责将党的决策层层向下传达贯彻，并为其落实进行广泛动员的重要机构。“但在多数时候，基于稳定的需要，前者往往要为后者让路”。^[7]32另一方面，制度本身也存在很多不完善的地方。以人民代表大会制度为例，我国的选举法规定，实行差额选举的比例是25%—50%，推荐代表候选人的单位有政党、团体和10人以上的代表联名。而在实践中，选举法的这一规定在很多地方难以落实，提名的代表候选人差额比例远远不足25%，有时甚至不足10%。而且，事实上只有政党提名，而没有团体和代表联名提名；作为人大代表，代表民意和表达利益要求本应是其最为重要的政治责任，这要求代表至少应该是懂政治、并对政治有强烈兴趣的政治活动家。而从目前情况来看，在我国，人大代表的身份更多体现为一种政治荣誉。^[5]119

（四）相关法律法规不健全。

在现代法治社会，公民的政治参与权利一般都以国家法律法规的形式明确地进行界定和说明，以成文法的形式赋予公民。而目前我国有关弱势群体政治参与的相关法律法规并不健全。这种相关法律法规的不健全可以表现为如下几种情况：国家相关法律法规中缺乏对弱势群体政治参与权利的明确规定，没有明确赋予弱势群体一定的政治参与权利，这使得弱势群体的政治参与缺乏明确的法律依据和保障；国家相关法律法规中赋予了弱势群体政治参与的权利，但法律规定比较抽象或模糊，缺乏可行性，因此导致弱势群体的政治参与权利如空中楼阁，无法得到真正落实；国家相关法律法规中虽然赋予了弱势群体比较明确具体的政治参与权利，但参与的条件复杂，成本较高，或者缺乏相关的配套措施与规定，使弱势群体享有政治参与权利的成本过高，导致一些弱势群体成员无奈地放弃了自己的权利，成为“沉默的大多数”；国家相关法律法规中赋予了弱势群体比较具体的政治参与权利，但参与的条件苛刻，有失公允，置弱势群体于明显不利的境地。^[9]

三

近年来，随着弱势群体对自身现实处境认知能力的提高，对争取、维护、实现自身利益需要的增强，导致他们参与政治的愿望也变得逐渐强烈。然而，由于上述体制障碍的存在，使得弱势群体政治参与在很大程度和范围内不得不面临着社会排斥。弱势群体中的很多成员会发现，他们试图通过合法渠道参与政治、谋求表达自身愿望和维护自身利益的种种努力，经常会是徒劳的。于是我们遗憾地看到，在合法政治参与的渠道和制度安排被大量闲置的同时，弱势群体的非法政治参与事件却明显增多了。笔者认为，这构成了弱势群体政治参与的现实困境。

一方面，是合法政治参与的渠道和制度安排被大量闲置。让我们以农民工为例来说明这个问题。农民工是与乡村社会紧密联系但又在逐渐与农业劳动者相分离的社会群体，我国农民工政治参与主要体现在以民主选举、民主管理、民主决策、民主监督为特征的村民自治中，同时，农民工的各种权益与其生活和工作的城市关系重大，他们有通过参与当地的政治生活来维护自身合法权益的意愿。然而，从农民工在这两个方面的政治参与现状来看，情况并不乐观。在村民自治方面，由于农民工多数时间生活在远离乡村的城市，因此，实际上许多农民工并没有真正行使法律赋予他们的政治权利。据武汉市的农民工政治参与状况调查显示，参加村委会选举投票的农民工只有19.3%，而没有参加的占79.5%。即使是参加投票的，也只有占52.4%的人是亲自回村参加的，而请别人代为投票、信函投票和通过其他方式投票的分别占到15.9%、14.5%和11.75%。^[8]由于农民工长期远离农村，他们对村务的知情权、对村干部的监督权以及对重大事务的决策权等，都缺乏真实可靠的保证。此外，在农民工参加所在城市的政治生活方面，由于户籍制度的限制、政治权利的属地性，导致农民工很难融入当地的政治生活。我国现行城市管理体系仍是以户籍制度为基础的，城乡二元结构虽已被冲破但仍在发挥着基础性作用，没有本地户籍的农民工一直是被当作流动人口或暂住人口看待的，其结果是，农民工不仅在经济社会权益方面受到歧视和不公正待遇，而且事实上也被排斥在城市各种政治组织之外。因此，农民工在他们工作和生活的城市比在自己的家乡更缺乏政治参与的制度规定和现实条件。而与此同时，农民工在又要面临诸如工作条件差、工资待遇低、工资被拖欠、人身被侮辱等许多问题。政治权利的被剥夺和社会身份的边缘化，是作为弱势群体的农民工不得不长期面对的基本事实。

另一方面，是弱势群体的非法政治参与事件明显增多。值得一提的是，弱势群体政治参与实际上是弱势群体和政府之间的政治博弈，弱势群体期望通过政治参与来改变政府利益分配的状况，而决定博弈结果的是政治力量的对比，以及博弈双方的政治影响力。很显然，弱势群体的政治影响力是非常有限的，特别是当它面对的是拥有强大政治力量的政府的时候。而如果弱势群体的愿望表达和利益维护长期得不到关注和满足，其政治参与总是一再受挫时，其内心深处由挫折感引发的不满和愤怒就会不断蓄积和加强，在一些偶然因素的促发下，最终导致非法政治参与事件的爆发。据某省信访局统计，从2001年7月1日到2002年6月30日，该省县以上三级党政机关共受理50人以上的群众大规模集体访共计1151批112845人次，其中一半以上伴随着围堵或冲击党政机关大门、拉标语挂横幅、堵塞交通要道、打伤机关工作人员等激烈行为。而属于越级上访的情况也占其中的一半以上。^[9]2004年在珠江三角洲，出现了一系列农民工罢工现象。仅媒体公开报道的，在深圳就有不下三宗的3000人以上的罢工事件。^[10]而在全国范围内，类似安徽农民朱正良、湖北下岗职工杨培权在北京天安门广场自焚等更为极端的例子也绝非鲜见。虽然这种行为“在一定程度上也是因为制度化参与体制的不尽如人意，政治体系不能向他们提供有效的政治参与渠道造成的”，^[7]32但是非常明显，过多的非法政治参与将会破坏法律的严肃性和政府的权威性，威胁社会的稳定和经济的发展，党和政府自然不会坐视不管、听任其发展的——在尽量化解矛盾、解决问题的同时，也会对造成严重不良后果责任人进行必要惩办。

于是我们看到，弱势群体政治参与面临着一个两难选择。即：通过合法政治参与来表达意愿、维护利益的可能性由于种种原因而希望渺茫，而采取极端的非法方式来参与政治却要付出高昂的成本和代价——这构成了中国社会转型期的弱势群体政治参与的现实困境。

四

通过对于弱势群体政治参与的体制障碍和现实困境的分析可以得出如下结论：弱势群体政治参与的体制障碍造成了弱势群体的权利贫困，而权利贫困正是造成弱势群体政治参与现实困境的根本原因。一方面，弱势群体政治参与的体制障碍造成了弱势群体的权利贫困。正是由于上述体制障碍的存在，才导致弱势群体的利益和意志在政府主导的公共政策制定和各种利益分配过程中，得不到及时、有效和真实地反映，而这种境况又强化了弱势群体的弱势地位——在某种意义上，正是由于权利的贫困才使得弱势群体成为弱势群体的；另一方面，权利贫困是造成弱势群体政治参与现实困境的根本原因。正是由于权利的贫困，才使得弱势群体在政治参与过程中处于明显的劣势地位，使得他们试图通过合法渠道来表达自己愿望和要求的努力变得徒劳而尴尬，也正是由于这种合法参与政治的希望的破灭，才导致非法政治参与事件的发生。

笔者认为，面对弱势群体政治参与的体制障碍和现实困境，一方面，归根结底要改变弱势群体在经济、政治、文化、教育、社会生活等各个领域的弱势地位，使弱势群体不再处于弱势的状态，这是解决问题的关键；另一方面，要努力尝试，进而探索出一条具有可操作性的、制度化、规范化，旨在帮助弱势群体表达意愿、维护利益的常规渠道，从而帮助其彻底摆脱权利贫困。鉴于这方面内容不是本文探讨的重点，就此搁笔。

总之，在中国的社会转型期，弱势群体政治参与问题令人堪忧。消解弱势群体政治参与的体制障碍与现实困境，是摆在党和政府面前的一项重要任务，也是处理我国弱势群体问题、使其摆脱弱势地位的关键。